刘璨：九大政策建议助推林改

我国集体林产权制度改革及配套改革正在全国推进，已经取得了重大进展，由于集体林产权制度及配套制度改革涉及面广，因此也面临一些亟待破解的难题，如：已经租赁的林地或已经划定为生态公益林的林地产权如何界定？分散经营应通过何种途径实现联合经营，进而实现规模效益？集体林林地和林木怎样规范流转？在市场经济条件下如何激励林农可持续地经营管理林业？

针对四大难题，由世界银行和中国政府共同资助的“中国经济体制改革项目（TCC5）”子项目之一的“中国集体林产权制度主要政策问题研究”项目组提出了九大政策建议。日前，该项目组负责人、国家林业局经济发展研究中心研究员刘璨博士就相关问题，回答了中国绿色时报记者的提问。

上个世纪80年代的集体林产权制度改革，曾在人们心中留下深深的痛。今天的改革，何以能够顺利推进？

刘璨：与20世纪80年代开展的集体林产权制度变迁相比，目前集体林产权制度改革的外部环境发生了重大变化，制度变迁的内容与形式都出现了新变化。一是前几次集体林产权变迁是在计划经济为主导的背景下进行的，这一次改革则是在市场经济条件下进行的，相应地，集体林生产要素配置从以政府控制与强制为主导转向以市场为主导。二是家庭经营已经运行了30年，农民和政府以及其他经营主体对家庭作为一个基本生产和生活单位有较为深刻的认识，法规政策正在完善，外部环境不断改善，强化了集体林家庭经营选择。三是多主体参与林业发展的格局逐步形成，集体林产权的林地林木不仅可能，而且成为一种现实。四是林产工业得到长足发展，要求稳定和安全的集体林产权制度为林产工业发展提供稳定和充足的原料，快速发展的林产工业为此次集体林产权制度改革提供了强大动力。五是政府取消农业税和实施了以工补农的策略，有助于缓解长期以来林业税费过重的问题，在一定程度上解决了缺乏经济激励的问题，为集体林产权制度改革提供了强有力的利益激励，是农民继续经营林业的动力。六是家庭经营的期限明显地得以延长，且得到《中华人民共和国物权法》等法律、法规与政策的较为强有力的保障。七是各级财政状况明显改善，为财政扶持林业打下坚实基础。八是这次集体林产权制度改革发放了在全国具有法律效力的林权证，为林权抵押贷款、林地林木流转等奠定了良好法律基础。

根据你们的调查，集体林产权制度改革取得了哪些进展？

刘璨：目前，正在全国实施的集体林产权制度改革，与长周期林业经营相比，虽然时间比较短，但已经显现出一些变化，这些变化可能是暂时的，尚需要进行较为长期的观察。根据我们的调查结果，此次集体林产权制度及配套制度改革取得如下短期效果：农户认为他们从此次集体林产权制度改革中获得好处，对改革表示满意；农民经营山地面积增加；降低了林业税费；农户拥有的林地趋于平等；增加了农户的收入，但对他们的经济林收入和竹林收益影响不大，原因在于在林改前竹林和经济林的产权已经比较清晰了；农户增加了对林地经营的劳动力和资本投入量；部分农户的全要素生产率得以提高，其生产要素得到更为充分的利用；配套改革效果明显，激励了林农对林业的生产要素投入；林地林木流转呈现出增加态势，交易方发生了根本性变化，林地林木流转价格上升。

国家林业局原副局长、中国林经学会理事长李育材曾强调，完善配套改革政策措施是紧迫的现实要求。为什么？

刘璨：集体林产权制度改革的目标在于提高农民收入，促进集体林区经济又好又快发展，增加国家生态安全能力。如果集体林产权制度改革不能实现这些目标，那么改革就没有什么意义了。集体林产权界定工作已经进入尾声，完成产权界定以后，如何激励农民将更多的生产要素配置到林业生产中去成为一个重要议题，林农从林业经营中获取利益是其继续经营林业的前提。只有增加农民收入，农民才有兴趣关注集体林；否则就不会有人关心集体林的产权，人们获得产权的目的在于获取利益。目前，政府推出了森林保险、林权抵押贷款、造林补贴、中幼林抚育补贴等配套改革措施，并且取得了一些重要进展与效果，激励了林农从事林业生产的积极性。为了保证此次集体林产权制度改革成功，避免重蹈覆辙，必须进行配套改革，使林农能够获得更大的收益，保证他们能够可持续经营他们所拥有的林地与林木。

林改取得了积极进展，也得到了广大农户的普遍欢迎。但林改毕竟是一项极其复杂的伟大变革，其进程中一定会出现难以预料的困难和问题。你们在调研中看到的主要问题有哪些？

刘璨：此次集体林产权制度改革及配套改革还存在一些迫切需要解决的问题，主要表现在9个方面：一是林地细碎化严重。二是生态公益林补贴标准偏低，政策宣传不到位，林下经营的条件尚不成熟等。三是林农扩大林业经营规模困难。四是林地林木流转在流转程序、操作、合同等方面尚待规范。五是大企业对林地的侵蚀，比如，有些地方政府以行政命令强迫经营者流转林地，大面积流转给企业经营，影响林农的正常生产和生活，损害了农民利益。诸如此类的被动自愿转让，变相成为剥夺林农经营林地权力的一种形式，林农在林地转让中处于被动地位，经济利益必然受到损害。六是林业经营资金来源单一，林业信贷存在不足，投资渠道受限；政府提供的造林补贴远远不足，尤其是对中幼林造林抚育的补贴；林木采伐指标获取不易；林业保险极其有限。七是林业合作组织滞后。八是与林业相关的服务不足。九是县乡财政运行困难。

你们根据林改中存在的问题，提出了哪些政策建议？

刘璨：针对上述存在的问题，我们提出了9项政策建议。一是建议建立动态集体林地产权动态电子地图或者数据库。二是改革林业机构，人员向第一线倾斜。三是促进林业合作社平稳发展。四是“加大两项投入、建立健全五项制度”，两项投入是森林火灾预防和扑救以及病虫害防治投入；五项制度是森林抚育补贴制度、造林补贴制度、林业科技推广扶持制度、林权抵押贷款和小额贷款贴息制度、森林生态效益补偿基金制度。五是创新林权抵押贷款，银行应在政策允许、风险可控的范围内，结合当地实际，灵活运用多种抵押方式。例如，采取林权、土地、房屋等共同抵押的综合方式，或者抵押、质押同时进行，或者寻找第三方担保机构，以林权作为反担保等；在评估环节方面，银行、借款人、评估机构应加强协商，或者由银行明确指定评估机构，三方认可，避免矛盾产生。六是推进林业保险发展，政府应积极扶持森林保险发展；森林保险机制应尽快完善，保险产品的设计要根据树种、林龄、地理位置、自然环境、气候条件、交通情况等因素划分为多个级别，从单一险种发展到综合险种，包括森林火灾、病虫害、冰冻、洪涝灾害等，科学确定保额为造林育林的重置成本，合理确定费率，完善森林保险的其他配套措施等。七是规范林地流转，保护林农切身利益。八是适度控制租赁公司规模及经营行为。九是完善生态公益林补偿政策，规范地方生态公益林划分行为，差异性补贴水平政策，适度提高生态公益林补偿标准，为生态公益林林下经营创造条件。 

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