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陈建伟:细数自然保护区的“切肤之痛”

来源:南方周末  作者:谭畅  

陈建伟:细数自然保护区的“切肤之痛”

个人简介:

陈建伟曾任原林业部野生动植物保护司副司长、国家林业局野生动植物与自然保护区管理司巡视员。

主要事迹:

陈建伟

陈建伟

由于自然保护区单纯追求数量、不求质量的错误倾向,一刀切的管理方式没有得到及时纠正,管理上多头伸手、部门利益冲突升级,对保护区指导不力、投资不足,到本世纪,自然保护区建设处于缓慢发展甚至停顿状态,有些地方甚至出现了倒退。

1956年,中国第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区建立,如今,全国已建成两千余个自然保护区,占国土面积16%,然而却争论不断、风波不止。

2016年,中国首个国家公园——三江源国家公园启动试点,迈出体制改革第一步。

“现在是只顾着做国家公园,对中国自然保护区60年的经验教训没有认真总结。”2016年10月18日,国家林业局自然保护区研究中心及北京林业大学自然保护区学院的创始人陈建伟向南方周末记者谈到,对于过去60年中,自然保护区划建依靠地方积极性、数量及面积挂帅、未及时进行分级分类分区管理等弊病,他有“切肤之痛”。

陈建伟曾任原林业部野生动植物保护司副司长、国家林业局野生动植物与自然保护区管理司巡视员。这位“学者型官员”在退休后首次接受媒体专访,作为自然保护区发展的亲历者和见证者,他希望未来国家公园体制的建设能少走弯路。

数量上的3次“高潮”

南方周末:60年一路过来,中国自然保护区发展经过了哪些阶段?

陈建伟:中国自然保护区从零开始,发展到现在这么大规模,在世界上是没有先例的。保护区建设总体上是在曲折中发展前进,可以分为三个阶段。

第一个高潮是新中国成立初期,1956年鼎湖山自然保护区建立后,我国在9年间相继建立了18处自然保护区,除鼎湖山隶属于中国科学院管理,其余都归林业部管理。这个进程到“文化大革命”被打断,已建设的保护区大部分在低水平上维持或者名存实亡,甚至遭到破坏。这算是起步阶段。

从1979年起,一直到上世纪90年代初期,由于国家的改革开放政策,自然保护区事业开始走上正轨,各地新建如雨后春笋。这一时期,自然保护区条例等国家法律法规的颁布和实施,加上当时中国加入了《生物多样性公约》等一些国际环境公约,促使我国自然保护区的发展和建设达到前所未有的高潮。这是第二高潮阶段,也称发展阶段。

1990年代中后期,经济快速发展也给我国生态环境造成了严重破坏,国家启动了一系列生态环境建设重大工程,如天然林保护工程、退耕还林工程、野生动植物保护和自然保护区建设工程等。各主管部门的指导思想也有所转变,开始借鉴国外的先进做法和经验,各地又陆续新建了一大批自然保护区。

南方周末:那么,现在我们属于哪个阶段?

陈建伟:记得1997年《中国自然保护区发展规划纲要(1996-2010年)》提出,到2000年自然保护区面积要占国土面积达9%左右,到2010年要达到10%的目标。而实际上早就远远超出规划预期的目标。截至2000年底,全国自然保护区就占国土面积12.4%。2010年,中国自然保护区已经发展到2541处,约占全国陆地国土面积的14.7%。每个十年期都比规划目标高出3-4个百分点。

到了上世纪末本世纪初,由于自然保护区建设指导思想上出现的单纯追求数量、不求质量的错误倾向,一刀切的管理方式没有得到及时纠正,管理上出现多头伸手、部门利益冲突升级,对保护区指导不力、投资不足等与国家社会经济发展形势相悖的情况。到本世纪,自然保护区建设处于缓慢发展甚至停顿状态,有些地方甚至出现了倒退。到现在,我们可以说是进入了低谷期,亟待改革。

抢救性保护的遗留问题

南方周末:我国自然保护区面积占到国土面积的16%左右,高于世界平均水平。但有一种评价是“只画圈、不落地”,你怎么看?

陈建伟:这个说法是片面的,或者说是错误的。中国的自然保护区从零开始,其发展是有历史背景的,不能脱离当时的社会环境,更不能完全用现在的眼光去衡量过去的老保护区。

自然保护区建设初期,社会经济发展、文明程度、保护区建设规范和要求都不高,保护区建设处于较低水平。改革开放以后,社会经济高速发展,到处搞开发,生态环境破坏得很厉害。科学家和做这项工作的人都希望要赶快抢救,加上地方划建保护区的热情,那时候划的保护区很多确实有点跑马占地的意思,也是没有条件要求这么多,属于抢救性保护。抢救性保护在那个时代确实起到了很重要的保护作用。

南方周末:抢救性保护遗留了哪些问题?现在有一些保护区区划调整,理由之一便是以前规划不合理。

陈建伟:应该说管理是粗放的,很多保护区批准建立之后,人员、经费不落实,存在缺乏资源本底调查、规划水平低等问题。但基本到位的是主流。确实也有一部分保护区,尤其是很多地方级保护区是“划而不管”,边界不清楚、权属不清楚,特别是在南方集体林区的保护区问题更严重。

当时保护区的规划处于较低水平。有的规划不合理,出现了把村庄、庙宇、人们生产生活需要的公共设施等都圈进来,甚至还放在核心区、缓冲区里的做法。对这些保护区进行调整是必需的,应该的。但是,有些保护区和地方政府借口当初规划不合理,区划调整其实是为了资源的开发利用,这种现象后来越来越多,争论也越来越激烈。

南方周末:你说抢救性保护导致缺乏资源本底调查。过去中国自然保护区本底不清一直饱受诟病,现状如何?

陈建伟:我国现在的自然保护区本底,可以说是基本清楚的,尤其是国家级自然保护区。当然也有些保护区不完全清楚,但不是主流。

从上世纪末起,每年新申报的国家级自然保护区,在申报时必须提交自然资源综合考察报告,很厚的一本,资源本底基本就清楚了。现在的保护区评审已经走上正轨,有这个才有资格申报国家级保护区。现在有的省级保护区也这样做,但不敢说每个保护区都这样,尤其是老保护区,各地发展不平衡。

上个世纪90年代开始的中国第一次野生动物调查和第一次野生植物调查,我都是技术总负责。那是全国性调查,保护区本底资源情况肯定是调查的重点,它含在全国调查里面。现在第二次全国野生动物、植物调查都搞完了,所以还不能完全说保护区资源本底不清,尤其是新建立和新升